4月(略)日,财政部重磅推出《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》(以下简称《创新办法》)。继框架协议采购方式之后,又一种新的政府采购方式正式与大家见面了。作为一项规范政府采购方式的制度,在程序上,《创新办法》紧扣创新活动的规律和特点,将采购程序规制与研发创新过程有机融合,贯彻了从程序导向到结果导向的深化改革要求;在内容上,需求管理、采购过程与合同管理三足鼎立,践行了强化采购全链条管理的深化改革理念。如果说框架协议采购是一种复杂采购方式的话,那么合作创新采购可能是一种更加专业、更加小众的采购方式。
笔者在《推进政府采购法律统一 建设全国统一大市场》(《中国政府采购报》,(略)年7月(略)日)一文中曾将政府采购公平竞争机理概括为三个方面:(略)
合作创新采购的需求形成机制。创新是从无到有的创造过程,要把自己只有个朦胧想法的东西给大家描述清楚,殊非易事。《创新办法》为此确定了一套循序渐进、充分借智、不断完善的需求形成机制。《创新办法》第三条要求,“采购项目符合国家科技和相关产业发展规划,有利于落实国家重大战略目标任务。”这是对合作创新采购项目立项的要求,是需求形成的依据和起点。《创新办法》第七条第一款明确,“采购人开展合作创新采购前,应当开展市场调研和专家论证,科学设定合作创新采购项目的最低研发目标、最高研发费用和研发期限。”这是关于需求调查的要求。《创新办法》第十二条规定,“采购人开展合作创新采购前,应当制定采购方案。采购方案包括以下内容……采购人应当对采购方案的科学性、可行性、合规性等开展咨询论证,并按照《政府采购需求管理办法》有关规定履行内部审查、核准程序后实施。”这是关于形成初步采购需求及内控管理的要求。《创新办法》第十七条第一款提出,“谈判小组集中与所有通过资格审查的供应商共同进行创新概念交流,交流内容包括创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景及采购方案的其他相关内容”;第十八条要求“采购人根据创新概念交流结果,形成研发谈判文件”;第二十一条要求“谈判小组集中与单一供应商分别进行谈判,对相关内容进行细化调整……在谈判中,谈判小组可以根据谈判情况实质性变动谈判文件有关内容……谈判结束后,谈判小组根据谈判结果,确定最终的谈判文件”。这是谈判小组与供应商开展双向交流,进行智慧碰撞,不断完善并最终确定采购需求的过程。此外,合作创新采购中的咨询专家、评审专家等均无须从政府采购评审专家库内随机抽取,而是由采购人自行选定,防止“专家不专”,力求借助顶尖智慧。可以说,合作创新采购项目的需求形成过程,本身就是一个“头脑风暴”的过程。
合作创新采购的竞争机制。在合作创新采购中,可能淘汰供应商的主要有资格审查、研发竞争谈判、研发中期谈判和首购评审四个环节。在竞争范围方面,《创新办法》第八条规定,“合作创新采购,除只能从有限范围或者唯一供应商处采购以外,采购人应当通过公开竞争确定研发供应商。”明确公开竞争是合作创新采购的“默认”形态。在强调公开竞争的前提下,根据合作创新采购项目“曲高和寡”的特点,《创新办法》第十六条和第二十一条明确,参与供应商只有两家或者一家的,可以按照规定继续开展采购活动。这既避免了程序空转而牺牲采购效率,也降低了制度因素所导致的“陪标”风险。在评审方法方面,《创新办法》第十八条和第二十二条明确,研发竞争谈判采用综合评分法,且供应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十,另外还可以采取两阶段评审,即先评审研发方案,对研发方案得分达到规定名次的,再综合评审其他部分,按照总得分确定成交候选人。这意在强调研发质量竞争,以提高研发成功率。《创新办法》第二十六条规定,“首购评审综合考虑创新产品的功能、性能、价格、售后服务方案等,按照性价比最优的原则确定首购产品。”在研发成功后,要选择性价比最优的创新产品进行首购,以便于今后的市场化推广。在研发中期淘汰方面,《创新办法》第十八条、第二十三条、第二十四条表明,采购人可以确定不超过三家研发供应商开展平行研发,如研发供应商未完成相应研发阶段的标志性成果,在研发中期即予以淘汰。需要指出的是,确定多家研发供应商开展平行研发是为了降低研发风险,规定研发供应商不超过三家是为了节约研发费用。
合作创新采购中的价格控制。在采购活动中,竞争是形成合理价格的最有效手段。一旦因供应稀缺、围标串标等导致竞争失效,价格通常就会失真。在几种合同计价方式中,成本补偿合同的供应商天然有做大成本的利益驱动,加上“买的没有卖的精”,成本的主动权在供应商手里,因此合同价格最难以控制。这些因素决定了价格管控是合作创新采购的一大难点。为此,《创新办法》建立了以下控价举措。第一,设定最高研发费用。最高研发费用是采购人对整个合作创新采购项目费用投入的“天花板”,包含了研发费用(研发成本补偿费用+激励费用)和创新产品首购费用。第二,对研发成本补偿费用和首购费用设定限额。采购人根据最高研发费用和研发供应商数量,在研发谈判文件中规定首购费用和给予单个研发供应商的研发成本补偿限额。另设激励费用的,还要明确激励费用的金额。供应商要对研发成本补偿金额和首购产品金额分别报价,供应商的报价不得高于研发谈判文件规定的给予单个研发供应商的研发成本补偿限额和首购费用。第三,将成本补偿金额和首购产品金额作为研发竞争谈判的价格评审因素实施竞争。第四,对研发成本补偿有相应限制。由于这个问题较为复杂,且与实操密切相关,后面再专门介绍。第五,对首购产品金额引入竞争。首购产品金额在研发竞争谈判阶段已经作为响应报价的一部分引入了竞争。如果研发成功的供应商不止一家,在首购评审时还要再次对首购产品金额进行竞争。需要说明的是,理论上,最终实际的首购产品金额应当<研发合同约定的首购产品金额(即首购产品供应商在研发竞争谈判时报价的首购产品金额)<采购人在研发谈判文件中规定的首购费用。但实际上,出于对首购产品供应商的激励,《创新办法》第二十六条规定,在首购评审时,研发供应商对首购产品金额的报价,可以突破自己研发合同中约定的首购产品金额,只要不高于研发谈判文件规定的首购费用即可。
合作创新采购中的风险管控。“风险”一词在《创新办法》中先后出现(略)次,重视程度可见一斑。在防范“伪创新”风险方面,《创新办法》第二条从正反两方面对创新产品的含义作出了严格界定,强调必须有实质性技术创新;第三条和第四条对合作创新采购方式适用范围和适格主体进行了限制,避免常规项目被“包装”成合作创新项目;第七条、第十八条、第二十一条等多个条款对创新产品最低研发目标进行了规范,最低研发目标一旦确定就不得降低,达不到目标则为项目研发失败;第三十一条规定研发合同期限一般不得超过两年、重大合作创新采购项目不得超过三年;第二十四条等条款规定了研发中期谈判,要求研发供应商在研发中间阶段提交阶段性成果报告,未完成相应阶段标志性成果的则淘汰,防止合作创新项目变成“胡子项目”(编者注:(略)
合作创新采购的成本补偿机制。需要说明的是,并非供应商实际发生的所有研发成本都能得到采购人的补偿。首先,为了防止供应商故意做大成本,只有属于研发合同约定成本范围的才给予补偿。《创新办法》第三十二条规定,成本补偿的范围包括供应商在研发过程中实际投入的设备费、业务费、劳务费以及间接费用等。其次,即使属于研发合同约定成本范围的,采购人也不一定全额补偿。实践中,研发合同中一般会约定成本补偿的比例。例如,经核定供应商的当期可列支成本(即属于研发合同约定补偿范围内的成本)为(略)万元,研发合同约定的成本补偿比例为(略)%,则采购人实际支付的当期成本补偿费用为(略)万元。这是因为如果采购人全额补偿供应商的研发成本,那么供应商将不承担任何风险,而这有悖于合作创新采购风险共担的原则。不过,对于研发成功但在首购评审中落选的供应商,实践中采购人也可以约定全额补偿其可列支成本,以资鼓励。最后,成本补偿额度有上限,也就是供应商在响应报价时所报且在研发合同中约定的研发成本补偿金额。采购人对单个研发供应商支付的成本补偿费用不得超过这一上限。
根据风险共担的原则,对于因出现无法克服的技术困难而研发失败的供应商,以及其他非因研发供应商自身过错而提前终止研发合同的(例如,因市场已出现拟研发创新产品的同类产品、采购人认为研发合同继续履行没有意义),对于研发供应商实际已发生的可列支成本,采购人也应按照约定给予相应的补偿。
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